Hallituksen esitys Eduskunnalle kauppalain muuttamisesta kaupungeiksi johtuvaksi lainsäädännöksi
Hallituksen esitys Eduskunnalle kauppalain muuttamisesta kaupungeiksi johtuvaksi lainsäädännöksi.
Kaupungiksi on vanhoista ajoista saakka nimitetty sellaista yhdyskuntaa, joka käsittää suppealle alueelle asumaan sijoittuneen runsaan väestön organisoidun kokonaisuuden. Tällainen yhdyskunta joutuu ahtaan asumisen aiheuttamien olosuhteiden takia kiinnittämään erityistä huomiota rakennustoiminnan, katulaitoksen, terveydellisten olojen ja palotoimen järjestämiseksi tehokkaammaksi kuin ympäröivällä maaseudulla. Taloudellisten ja henkisten voimavarojensa avulla kaupunki säännöllisesti on muodostanut ympäristönsä hallinnollisen ja taloudellisen keskuksen. Myös kunnallinen itsehallinto on kaupungeissa aina muodostunut voimakkaammaksi kuin maaseudulla.
Meillä kuten Ruotsissakin on taloudellisesti vaatimattomien olojen vuoksi perustettu toinenkin kaupunkeja läheisesti muistuttava yhdyskunta, nimittäin kauppala. Sillä on suurin piirtein samat hallinnolliset tarkoitusperät kuin kaupungeillakin. Eräät syyt ovat kuitenkin aiheuttaneet sen, että kauppalat eivät ole saavuttaneet samaa merkitystä kuin kaupungit. Kun kauppalan järjestysmuoto kuitenkin on halvempi ja yksinkertaisempi kuin kaupungin ja kun jotain yhdyskuntaa ei vielä ole katsottu niin kehittyneeksi ja vauraaksi, että se olisi ollut perustettava kaupungiksi, on pidetty kauppalamuotoa riittävänä. Kauppala edustaa kuitenkin vähemmän kehittynyttä yhdyskuntaa, minkä hallintojärjestelmä yhdyskunnan kehittyessä ei enää vastaa tarkoitustaan.
Meillä ei kauppala varsinaisen kunnallisen järjestysmuotonsa puolesta nykyisin enää sanottavasti eroa kaupungista. Vaikka näin onkin asianlaita, on kuitenkin eräitä hallinnonaloja, joita kauppalassa ei ole järjestetty yhtä tehokkaiksi kuin kaupungissa. Kauppalassa, joka yleisessä tietoisuudessa edustaa pienempää yhdyskuntaa, ei myöskään ole voitu yhtä menestyksellisesti kuin kaupungissa edistää kaupunkilaiselinkeinojen ja sivistyselämän tarpeita. Niin ikään ovat kauppalassa sijaitsevien kaupallisten ja teollisten yritysten mahdollisuudet ulkomaisten suhteiden hoitamiseen heikommat kuin kaupungeissa, kun ulkomailla ei yleensä tunneta kauppalakäsitettä. Näiden kauppalain kehitystä haittaavien esteiden poistamiseksi on Hallituksen mielestä syytä harkita toimenpiteitä.
Maamme teollistuminen ja taloudellisen toiminnan erityisen huomattava laajentuminen ja voimistuminen kuluvan vuosisadan aikana ja varsinkin maamme itsenäisyyden saavuttamisen jälkeen ovat aiheuttaneet kaupunkiväestön lukumäärän suuren kasvun. Kaupunkien asukasmäärä, joka vielä v. 1900 oli 339 613 ja v. 1920 543 046 oli 1957 kohonnut 1 234 314 henkilöön. Kaupunkiasutus on lisäksi levinnyt kaupunkien alueiden ulkopuolelle, ja varsin huomattavassa määrin kaupunkiasutuksen lisäys on havaittavissa tällä vuosisadalla maahamme perustettujen kauppaloiden asujamistoina. Kauppalain yhteinen asukasluku v. 1957 oli 336 264.
Asukasluvut vuoden 1957 henkikirjoituksen mukaan olivat maamme kaupungeissa ja kauppaloissa seuraavat:
- Kaupungit:
- Helsinki 421 160
- Tampere 117 074
- Turku 115 883
- Lahti 61 638
- Pori 49 386
- Oulu 48 327
- Vaasa 40 959
- Kuopio 39 595
- Jyväskylä 34 908
- Kotka 29
- Kemi 26 471
- Hämeenlinna 26 327
- Joensuu 25 738
- Lappeenranta 20 841
- Rauma 19 993
- Mikkeli 18 566
- Kokkola 15 507
- Pietarsaari 14 453
- Kajaani 13 425
- Savonlinna 13 145
- Porvoo 11 528
- Heinola 9 770
- Hamina 9 332
- Hanko 7 631
- Loviisa 6 324
- Iisalmi 5 486
- Tammisaari 5 236
- Tornio 5 113
- Raahe 4 847
- Uusikaupunki 4 505
- Maarianhamina 4 038
- Kristiinankaupunki 2 891
- Naantali 2 293
- Kaskinen 1 636
- Uusikaarlepyy 1 086
- __________________
- 1 234 314
- __________________
- Kauppalat:
- Imatra 29 781
- Karhula 21 794
- Kuusankoski 20 268
- Varkaus 19 954
- Hyvinkää 18 943
- Riihimäki 18 904
- Rovaniemi 18 061
- Nokia 17 648
- Kouvola 15 779
- Valkeakoski 13 318
- Lauritsala 11 332
- Järvenpää 11 073
- Salo 9 977
- Forssa 9 809
- Pieksämäki 9 581
- Kerava 9 293
- Seinäjoki 8 635
- Lohja 8 269
- Mänttä 6 642
- Äänekoski 6 581
- Toijala 6 528
- Parainen 6 438
- Loimaa 5 989
- Karkkila 5 032
- Suolahti 4 711
- Karjaa 4 394
- Kemijärvi 4 373
- Vammala 4 247
- Lieksa 3 897
- Kauniainen 2 634
- Nurmes 1 809
- Ikaalinen 570
- _______________
- 336 264
- _______________
Nykyisistä kauppaloistamme, joita on 31, on itsenäisyytemme aikana perustettu 28. Kaupunkeja maahamme ei ole perustettu viimeisen puolisatavuotisen ajanjakson kuluessa kuin yksi, nimittäin Lahden kaupunki vuonna 1905. Huolimatta siitä, että viimeisen 50 vuoden aikana taloudellinen ja henkinen kehitys maassamme ovat voimakkaasti menneet eteenpäin ja että myös kunnallishallinnon kehitys on monessa suhteessa ollut käänteentekevä, ei kaupunkiemme lukumäärä ole lisääntynyt.
Asutuskeskuksen kehityksessä yleensä kauppala muodostaa ensimmäisen vaiheen ja vasta vähitellen, riippuen paikkakunnan kehityksestä, sen hallinnossa siirrytään kaupunkimuotoon sitten, kun kauppala on kehityksessään saavuttanut määrätyn tason. Tällainen on kehityksen kulku ollut mm. Ruotsissa, vaikka siellä viime vuosina on myös useista maalaiskunnista tehty suoraan kaupunkeja. Meillä ei ole edes herätetty kysymystä siitä, että jokin asutus- ja teollisuuskeskus muodostettaisiin suoraan kaupungiksi. Mikäli itsenäisyysaikanamme on tehty ehdotus kauppalan muodostamisesta kaupungiksi, kunta on sitä myös aina vastustanut. Syynä tähän ovat olleet ne taloudelliset edut, mitkä kauppalalla on verrattuna kaupunkiin.
Kaupungit joutuvat nykyisten säännösten perusteella huolehtimaan valtion puolesta useista sellaisista tehtävistä, joiden suorittaminen kauppaloissa on valtion omien viranomaisten asiana. Kaupungit joutuvat vastaamaan myös näiden tehtävien aiheuttamista kustannuksista joko kokonaan tai ainakin suureksi osaksi. Valtio on aikoinaan kyllä myöntänyt joillekin kaupungeille näiden tehtävien hoitamisesta myös erinäisiä taloudellisia etuisuuksia, esim. oikeuden tuulaakin kantamiseen. Nykyisin nämä edut eivät kuitenkaan enää läheskään vastaa valtiontehtävien hoitamisesta kaupungeille aiheutuvia kustannuksia.
Kun kauppalamme pääasiassa teollisuuden, liikenteen ja kaupan ansiosta asukasmäärältään samoin kuin taloudellisen ja muunkin tasonsa puolesta ovat eräissä tapauksissa alkaneet lähestyä jo maamme keskikokoisia kaupunkeja, on herätetty kysymys suurimpien kauppaloiden muodostamisesta kaupungeiksi. Kun otetaan huomioon, että naapurimaassamme Ruotsissa, jossa kunnallishallinto rakentuu samoille periaatteille kuin meillä, on vuodesta 1920 vuoteen 1958 perustettu 28 uutta kaupunkia, joiden lukumäärä nousee jo 133:een (v. 1958), on asiaan kiinnitettävä huomiota.
Verorasituksen osalta on kauppalamuoto osoittautunut kaupunkia edullisemmaksi. Tämä käy ilmi veroäyrin hinnoista, jotka kaupungeissa ja kauppaloissa allamainittuina vuosina olivat keskimäärin seuraavat:
- 1938 1943 1946 1949 1957
Kaupungit 7:66 7:84 9:51 10:84 11:82
Kauppalat 7:30 7:46 8:21 9:93 11:37
Veroäyrien hintaan vaikuttavat huomattavasti ne valtionavut, joita hallinnon eri aloja varten myönnetään kunnille.
Valtionapujen osuus prosenteissa kokonaistuloista:
- 1939 1944 1947 1956
Kaupungit 5,7 3,67 4,03 5,2
Kauppalat 11,9 9,7 11,4 12,4
Taksoitetut vuositulot asukasta kohti vuonna 1956 olivat suurimmissa kauppaloissamme ja niitä asukasluvultaan lähinnä vastaavissa kaupungeissa seuraavat:
- Kaupungit:
- Kotka 246 334
- Kemi 213 212
- Hämeenlinna 218 756
- Joensuu 181 130
- Lappeenranta 213 503
- Rauma 193 500
- Mikkeli 190 139
- Kokkola 209 654
- Pietarsaari 214 904
- Kajaani 218 563
- Savonlinna 202 006
- Porvoo 226 436
- Kauppalat:
- Imatra 224 452
- Karhula 243 099
- Varkaus 191 482
- Riihimäki 184 497
- Nokia 258 215
- Hyvinkää 210 739
- Rovaniemi 213 126
- Valkeakoski 233 872
- Kouvola 219 863
- Lauritsala 174 045
- Järvenpää 180 107
- Salo 220 172
Taulukosta käy ilmi, että vuonna 1957 toimitetun taksoituksen mukaan verotetut vuositulot asukasta kohti mainituissa kaupungeissa ja kauppaloissa olivat likipitäen yhtä suuret.
Valtionapujen erilainen osuus kaupunkien ja kauppalain taloudessa johtuu paitsi siitä, että valtionapua myönnetään eri kunnille erilaisten perusteiden mukaan, myös siitä, että kauppalat pääsevät osallisiksi sellaisista valtionavuista, joita kaupungit eivät saa. Kun kaupunkien osuus valtionavuista prosenteissa kokonaistuloista on pienempi kuin kauppalain osuus, Hallituksen mielestä on välttämätöntä – sen lisäksi, että uudet kaupungit vapautetaan eräistä kaupungeille nykyisin kuuluvista tehtävistä – taata uusille kaupungeille ainakin tietyksi ylimenokaudeksi oikeus saada tärkeimpiä valtionapuja samojen perusteiden mukaan kuin ne saivat kauppalana.
Tarkasteltaessa kunnallishallintoa kaupungeissa ja kauppaloissa ei hallintojärjestelmissä voida todeta sanottavia eroavaisuuksia. Mutta toimittaessaan julkista hallintoa, nimenomaan sellaisia julkisen hallinnon tehtäviä, jotka ovat luonteeltaan kunnille uskottuja valtiontehtäviä, kaupungit ja kauppalat ovat eri asemassa.
Oikeudenhoidossa esiintyy yksi tärkeimmistä eroavaisuuksista kaupungin ja kauppalan välillä. Kun Hallituksen toisessa esityksessä Eduskunnalle oikeudenkäymiskaaren 1 luvun muuttamisesta tarkemmin perustellaan oikeudenkäyntilaitoksen järjestämistä uusissa kaupungeissa, ei asiaa tässä yhteydessä tarkemmin kosketella.
Oikeudenhoitoon liittyvät ulosottotoimi, virallisen syyttäjän tehtävät ja vangittujen henkilöiden ylläpito, jotka kaupungin on kustannettava. Uudet kaupungit olisi vapautettava myös näistä kustannuksista, mitkä kauppaloissa suoritetaan valtion varoista. Yksistään ulosottotoimesta aiheutuvat menot sellaisissa kaupungeissa, joita voidaan verrata niihin kauppaloihin, joiden muuttaminen kaupungeiksi voisi tulla harkittavaksi, vaihtelevat 2,5 milj. markasta 5,5 milj. markkaan.
Kaupungeissa raastuvanoikeuden rinnalla oikeudenhoidon elimenä on maistraatti, joka on tuomioistuin talous- ja järjestysasioissa, minkä lisäksi se hoitaa erinäisiä julkisen hallinnon tehtäviä. Maistraatti toimii yleisesti samassa kokoonpanossa kuin raastuvanoikeus. Vain muutamassa maamme kaupungissa on erillinen maistraatti. Maistraatille kuuluvien tehtävien järjestäminen suunnitelluissa uusissa kaupungeissa on tärkeimpiä tässä yhteydessä esille tulevia kysymyksiä. Se suorittaa julkisena hallintoviranomaisena mitä erilaisimpia hallintotehtäviä. Tästä huolimatta maistraatin perustaminen suunniteltuihin uusiin kaupunkeihin ei olisi välttämätöntä.
Kauppaloista muodostettavissa uusissa kaupungeissa voitaisiin maistraatille muutoin kuuluvat tehtävät suureksi osaksi antaa järjestysoikeudelle, joka säilyisi ja olisi uudelleen järjestettävä näissä kaupungeissa. Osa maistraatin tehtävistä voitaisiin jättää niille viranomaisille, joille näiden tehtävien hoito maalaiskunnissa ja myös kauppaloissa nykyisin kuuluu.
Poliisitoimi, yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitäminen, on maamme kaupungeissa verrattain myöhäisiin aikoihin asti hoidettu kunnallisena asiana. Kauppaloissa niinkuin maalaiskunnissakin poliisitoimi on aina kuulunut valtion viranomaisten hoidettaviin ja valtion kustantamiin tehtäviin. Sen jälkeen kun poliisilaitoksen valtiollistaminen kaupungeissamme tämän vuosisadan alussa tapahtui, muodostui järjestelmä kustannusten suoritukseen nähden sellaiseksi, että kaupunkien tuli osallistua poliisihoidon menoihin. Maksuperuste eri kaupungeilla ei alkuaan ollut sama, vaan toinen kaupunki joutui maksamaan prosentuaalisesti suuremman osan kustannuksista kuin toinen. Vasta vuonna 1931 vahvistettiin poliisitoimen hoidosta aiheutuvien kustannusten suoritus eri kaupungeille yhdenmukaiseksi eli kolmanneksi osaksi rahallisista menoista. Tämän lisäksi kaupungin on järjestettävä poliisilaitokselle sen eri tarpeita varten tarkoituksenmukaiset huonetilat kalustoineen, lämpöineen, valoineen ja siivouksineen, suoritettava pidätettyjen henkilöiden ylläpidosta aiheutuvat kustannukset sekä hankittava ja kustannettava pidätettyjen ja poliisimiehistön lääkärinhoito.
Poliisitoimen hoito aiheuttaa kaupungeille melkoisia kustannuksia, jotka ovat suurimpia kauppaloitamme vastaavissa kaupungeissa 6 miljoonasta 25 miljoonaan markkaan. Näiden kustannusten sälyttäminen uusien kaupunkien suoritettavaksi muodostuisi pahaksi esteeksi järjestelmän toteuttamiselle.
Asian järjestämiseksi Hallitus pitää tarkoituksenmukaisena, että valtio suorittaa uuden kaupungin poliisihallinnon kustannukset kokonaisuudessaan, samalla tavalla kuin tämän yhdyskunnan kauppala-aikanakin. Uusi kaupunki olisi velvollinen osallistumaan poliisihoidon menoihin vasta sen jälkeen, kun kaikki poliisin tarvitsemat huonetilat olisi kaupunkiin valtion toimesta rakennettu, eikä missään tapauksessa ennen määrättyä ylimenokautta. Tämän pituus voisi olla esim. viisitoista vuotta. Näin menetellen uusien kaupunkien talouden perusteita ei järkytettäisi. Tämä järjestely edellyttää toisaalta, että uuden kaupungin poliisitointa hoidettaisiin mainitun ylimenokauden aikana samoin kuin aikaisemmin kauppalan poliisitointa.
Kansakoululaitos on kuitenkin se hallinnonhaara, jonka valtionapujen erilaisuus kaupungeissa ja kauppaloissa on voimakkaimmin vaikuttanut estävästi uusien kaupunkien perustamiseen. Kaupunkien kustannukset kansakoulun ylläpitämisessä ovat jyrkästi nousseet, minkä ovat aiheuttaneet maamme kaupunkiasutuksen lisääntyminen, yhteiskunnallisten ja niiden mukana kouluolojen luonnollinen kehittyminen sekä valtionavustuksen väheneminen suhteellisesti entisestä. Vuonna 1921 annetussa laissa kaupungin kansakoulujen valtionapu määrättiin 25 %:ksi kaupungille kansakoulun ylläpitämisestä aiheutuvista pääasiallisista kustannuksista. Vuonna 1926 annetussa laissa samat periaatteet jäivät yleensä voimaan, mutta v. 1931 annettiin uusi laki, jossa luovuttiin siihenastisesta kustannusten prosentuaalisesta korvausperusteesta ja valtionapu vahvistettiin määräsummaksi oppilasta kohden. Korvausperusteen muuttamisella ei pitänyt olla tarkoituksena vähentää valtion osuutta kaupunkilaiskansakoulujen menoihin, vaan ainoastaan yksinkertaistaa maksujärjestelmää. Kuitenkaan muutetut perusteet eivät muodostuneet tyydyttäviksi, sillä ne eivät johtaneet kustannusten kohtuulliseen jakaantumiseen valtion ja kaupungin kesken. Kansakoululaissa, joka annettiin 1 päivänä heinäkuuta 1957, tosin edelleen jälleen muutettiin kaupunkien saaman valtionavun perusteita, vieläpä säädettiin, että valtio voi myöntää kaupungille, jonka kansakoulurasitus on noussut kohtuullista raskaammaksi, valtionapua samojen perusteiden mukaan kuin maalaiskunnalle. Kuitenkin kaupunkien valtionavustus kansakoululaitoksen ylläpitämiseen näitä poikkeustapauksia lukuunottamatta jäi huomattavasti vähäisemmäksi kuin maalaiskuntien ja kauppaloiden.
Kun kauppalan ja kaupungin kansakoulutointa varten saamien valtionapujen ero on huomattava, on harkittu keinoja uusien kaupunkien kansakoululaitoksen järjestämiseksi siten, ettei – milloin kauppala muutetaan kaupungiksi – uudelle kaupungille aiheutuisi uusia kustannuksia. Tähän tulokseen päästään, jos uusien kaupunkien kansakoululaitoksen valtionapu määrätään toistaiseksi samaksi kuin kauppaloidenkin valtionapu. Tällöin mainitut kaupungit tulisivat saamaan valtiolta opettajien rahassa maksettavasta minimipalkkauksesta 80 % ja muiden koulutoimesta aiheutuvien menojen peittämiseen valtionapua, mihin sisältyy myös kansakoulurakennusten hankkimiseen liittyvät edut, kauppalalle vahvistettujen perusteiden mukaan.
Kaupunkien ja kauppalain kansakoulutoimessa on kansakouluntarkastajan viran kohdalla myös sellaista eroavaisuutta, joka vaikuttaa kunnan kustannuksiin. Kauppalain kansakoulujen tarkastajat ovat, samalla kun he ovat maalaiskansakoulujen tarkastajia, lain mukaan valtion virkamiehiä. Kaupungeissa sitä vastoin kaupunginvaltuusto valitsee kansakouluntarkastajan ja kaupunki maksaa tarkastajan palkan. Vaali on kuitenkin alistettava kouluhallituksen vahvistettavaksi. Virkatehtäviensä hoitamisessa kaupungin kansakouluntarkastaja on samassa asemassa kuin valtion kansakouluntarkastajakin. Jos kaupunki, jonka asukasluku on alle 5 000, niin haluaa, voidaan se yhdistää lähimpään maalaiskansakoulujen tarkastuspiiriin. Hallituksen esityksen tarkoituksen saavuttamiseksi on pidetty tärkeänä, että kansakoulujen tarkastus uusissa kaupungeissa otetaan valtion huolehdittavaksi ja kustannettavaksi. Tästä huolimatta on uudellekin kaupungille, mikäli se itse niin haluaa, varattu mahdollisuus oman tarkastajan asettamiseen.
Kauppalajärjestelmästä ei voida ainakaan toistaiseksi kokonaan luopua. Tarkoituksena on, että vain asukaslukunsa puolesta suurimpien ja muutoinkin sekä taloudelliselta että yhteiskunnalliselta tasoltaan kehittyneimpien kauppaloiden muuttaminen kaupungeiksi toteutetaan. Millaista mittapuuta edellytysten punnitsemisessa on seurattava, siitä on vaikeata antaa yleiseksi säännöksi kelpaavaa ohjetta. Kukin yksityistapaus olisi erikseen harkittava. Kaupunkimainen ulkonäkö ja katukuva ei ainakaan yksin riitä.
Asian ratkaisemisesta valtioneuvostossa ja sen ministeriöissä 30/3 1922 annetun lain mukaan kaupunkien ja kauppalain perustaminen ja niiden erioikeudet kuuluvat Tasavallan Presidentin lopullisesti käsiteltäviin asioihin.
Voidaan todeta, että valtiovalta on käyttänyt kauppalain perustamista eräänlaisena tilapäisratkaisuna välttyäkseen siten niistä kalliiksi tulevista peruatamiskustannuksista, joihin valtio aikaisemmin kaupunkeja perustaessaan oli katsonut velvollisuudekseen osallistua. Huomattavin näistä kaupunkien perustamiseen liittyvistä valtion toimenpiteistä oli lahjoitusmaiden hankkiminen kaupungeille. Kun valtiolla ei ole enää nykyisin mahdollisuuksia tässä muodossa tukea ja edistää kaupunkien perustamista, on Hallituksen mielestä tämän kaupungille vanhastaan kuuluneen, erinomaisen suureksi arvioitavan edun korvaukseksi annettava muunlaista tukea. Tällaisina tavallaan lahjoitusmaiden vastikkeina voidaan Hallituksen mielestä hyvin käyttää edellä selostettuja toimenpiteitä.
Sen nojalla mitä edellä on lausuttu, annetaan Eduskunnan hyväksyttäväksi seuraavat lakiehdotukset:
Laki kansakoululain muuttamisesta [Lakiehdotusta ei ole tallennettu tähän.]
Laki kaupungin järjestysoikeudesta [Lakiehdotusta ei ole tallennettu tähän.]
Laki kaupunkien osanotosta poliisilaitosten menoihin annetun lain muuttamisesta [Lakiehdotusta ei ole tallennettu tähän.]